地方医改方案综合评述之五

来源:    日期:2010-11-02

  2010 年 2  月 21   日,《公立医院改革试点指导意见》发布,公立医院改革试  点正式启动。公立医院改革试点按照先行试点、逐步推开的原则,由各省(区、  市)分别选择 1—2 个城市或城区,以坚持公立医院的公益性质,为群众提供安  全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务为目标,重点围绕完善服务体系、创新体  制机制、加强内部管理等方面进行探索。国家已经确定了上海、鞍山、镇江、厦  门、潍坊、洛阳、鄂州、株洲、遵义、昆明、西宁等 16 个城市作为国家联系的  公立医院改革试点城市。在推进公立医院改革试点上,《公立医院改革试点指导  意见》具体从五个方面对公立医院改革提出了要求,即①完善服务体系。优化公  立医院布局,建立公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制;②改革公  立医院管理体制和运行、监管机制。积极探索管办分开的有效形式,增强公立医  院的生机和活力,进一步完善分配激励机制;③改革公立医院补偿机制,逐步取  消药品加成政策,实现由服务收费和政府补助来补偿的机制;④加强公立医院内  部管理,提高医疗服务质量;⑤加快推进多元化办医格局。鼓励社会资本进入医  疗服务领域,鼓励社会力量举办非营利性医院。但国家《医改实施方案》仅从  ②③⑤三个方面提出了相应的指导意见,为便于同各省医改方案比较,本文继续  从国家《医改实施方案》要求角度出发,对三个方面的意见要求做分类对比。       

  (一)改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制       国家《医改实施方案》要求:①鼓励各地积极探索政事分开、管办分开的有  效形式,界定公立医院所有者和管理者的责权;②完善医院法人治理结构,推进  人事制度改革,明确院长选拔任用和岗位规范,完善医务人员职称评定制度,实  行岗位绩效工资制度;③建立住院医师规范化培训制度,鼓励地方探索注册医师  多点执业的办法和形式;④强化医疗服务质量管理,规范公立医院临床检查、诊  断、治疗、使用药物和植(介)入类医疗器械行为,优先使用基本药物和适宜技  术,实行同级医疗机构检查结果互认;⑤探索建立由卫生行政部门、医疗保险机  构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度;⑥严  格医院预算和收支管理,加强成本核算与控制,全面推行医院信息公开制度,接  受社会监督。      有 26 个省医改方案要求与国家要求大体一致,包括:江苏、河北、山西、  陕西、广东、广西、新疆、内蒙古、重庆、贵州、湖南、湖北、宁夏、海南、河  南、辽宁、江苏、安徽、甘肃、青海、山东、四川、天津、西藏、浙江、江西。      有3 个省(云南、福建、黑龙江)除达到国家要求外,在加强公立医院运行  监管上做出了新的探索。其中,云南要求加强公立医院运行管理,建立以公益性  为核心的公立医院监管制度,建立公立医院监管机制,重点改革公立医院管理体  制、运行机制和监管机制,实现公立医院发展模式从规模建设型向质量效益型的  转变、管理模式从粗放型向集约型的转变、运行方式从自我发展向有效监管的转  变;福建要求各设区市和较大的县整合组建一个或多个由多家不同等级医院组成  的医疗集团,或由上级医院与社区卫生服务中心建立医疗联合体,建立以合理分  流病人为主要内容、以双向转诊为纽带的分工协作机制;黑龙江要求探索建立以  医院管理委员会为核心的公立医院法人治理结构。      北京方案首提公立医院准公益性,要求按照公益性、准公益性和经营性三个  方向,实行不同的人事制度、投入机制、运行模式和考核评价制度;推进注册医  师多点执业,建立有效的激励约束机制,引导更多的医务人员到基层医疗机构服  务。      值得注意的是,在不少省份中,推进医疗卫生体制改革并不是最近的事情。  但是,将其最新的医改方案与其以前的医改文件进行比较,也能发现一些令人深  思的现象。早在2003 年 11 月2  日,浙江省人民政府就颁发了《关于进一步深化  医药卫生体制改革的若干意见》(浙政发[2003]39 号),其中关于公立医院的改  革,有很多值得肯定的新颖探索,本文全文照录如下: “  (一)建立出资人制度,积极推进管办分离。 明晰公立医院产权关系,将其资产纳入国有资产管理范围,并按  照管资产与管人、管事相结合的原则,建立出资人制度,落实医院的  法人自主权。在国有出资人代表尚未明确之前,暂由原主管单位代行  出资人职能,承担出资人责任。      有条件的地方,可试行组建国有独资的医疗投资发展公司,创新  公立医院的产权管理模式。医疗投资发展公司经同级政府或国有资产  管理部门授权,作为国有资产出资人代表,经营管理现有公立医院中  的国有资产及财政对公立医院建设的新增投入,并承担相应的职责。     

  (二)完善院长负责制,落实院长经营自主权。      公立医院院长的选聘由出资人决定。院长的任职资格条件由省卫  生行政部门制定,适用全省。院长的选聘可采取直接聘任、公开招聘、  推选、委任等多种方式。医院行政副职的选聘由院长提名,出资人决  定。院长在院内具有充分的人事、分配及经营自主权。院长对出资人  负责,以社会效益为首要目标,不断提高医疗服务水平,努力提高国  有资产的使用效率。      建立科学合理的院长任期目标考核制度。院长的报酬主要与社会  效益以及国有资产的使用效率挂钩,由出资人确定。积极探索效益工  资和年薪制等多种报酬实现形式。     

  (三)创新人事分配制度,完善社会保障机制。改革公立医院人事制度,打破人员身份限制,由身份管理向岗位  管理转变,建立全员合同聘用制。机构编制部门、卫生行政部门主要  对医院人员编制和卫生技术人员从业资格实施管理,医院有权根据医  疗业务的需要,自主聘用员工。  改革分配制度。现行工资作为档案工资进行管理。员工的工资福  利由医院根据劳、责、绩、效综合考核,按照绩效优先、兼顾公平的  原则,在核定的工资总额内,自主确定工资分配方案,合理拉开分配  档次。      各级政府应加快建立事业单位的社会保障制度,促进公立医院员  工由“单位人” 向“社会人”转变。公立医院员工养老、医疗保险待遇按  当地事业单位政策执行。解聘分流人员按当地事业单位的改制政策妥       善处理。          

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