深化医药卫生体制改革,促进产业健康发展

来源:    日期:2009-12-24

  一、我国医药卫生体制形成和发展过程

  我国现行的医药卫生体制是在中国成立后开始建立的。期间虽经过多次调整,但总体框架和结构基本没有大的变化。即建立在计划经济之上,以政府集中管理,国家和国有、集体医院承担完全责任为特征的制度模式,很大程度上移植了需、供、保、管四方由政府大包大揽的前苏联模式。

  1)改革开放以前,中国的医药卫生体制主要特点。

  改革开放以前,中国的医药卫生体制主要特点:一是政府对医疗保障体制和药品生产销售实行严格的计划管理和强有力的直接干预。二是大多数城乡居民享有低水平的医疗卫生服务。三是医院、卫生所、诊所和防疫机构等都由政府和集体举办。四是在城镇建立了覆盖企业职工及其家属的劳保医疗制度,在城镇建立了覆盖机关事业单位职工的公费医疗制度,及其家属的医疗补助制度。五是在农村建立了合作医疗制度。医疗卫生经费主要来源于政府、国有企业及其经济组织。这一时期的我国医药卫生体制已经存在不少矛盾和问题,主要有:一是医药卫生资源严重短缺。由于国家大包大揽,投入不足,城乡医疗卫生资源匮乏,农村缺医少药现象严重,一些疾病得不到有效防治,群众看病难、住院难问题突出。据统计,1978年我国人均医疗卫生费用仅12元。二是卫生服务效率低。全面计划经济和行政干预,“平均主义”和“大锅饭”,造成公立医疗机构和医务人员积极性不高,卫生服务的水平低。三是资源分配不均和浪费现象突出。地域、城乡差别导致的问题比较严重。国家包揽的公费医疗体制也在一定程度上造成“无病拿药,小病大看”的现象,存在医疗资源浪费的现象。

  2)改革开放三十年来,我国医改主要进程。

  改革开放三十年来,我国先后启动过两轮医改,但进展不大,都是一些局部性的调整,医药卫生体制与机制上并未进行大的改革。第一次是在上个世纪八十年代。1979年元旦,时任卫生部部长的钱信忠首次提出“运用经济手段管理卫生事业”,同年,卫生部开始试点对医院“定额补助,经济核算”。1984年,卫生部提出“精简放权、多方集资”。1985年,中国首轮医改启动。实际上,在这次医改主要是在公立医院体制与机制没有改变的情况下,放开搞活,引进了一些市场因素。第二轮是2000年至2007年。2000年2月,国务院公布了《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》,这被视为又一次全面医改启动的标志。这次医改提出医药分开,收支两条线等,接着还试行了药品集中招标采购等,但这次医疗卫生体制改革没有出台重大举措,推进极其有限。

  3)新医改方案的制定过程,以及重大历史性突破。

  新医改党中央、国务院重视程度史无前例。2005年7月28日,由《中国青年报》刊登了国务院发展研究中心葛延风研究员的研究报告“中国医改不成功”观点后,大大加快了我国新一轮医药改革步伐。国务院于2006年8月成立了深化医药卫生体制改革部际协调工作小组,由国家发展改革委和卫生部任双组长共同牵头,协调16个部门共同研究医药体制改革的重大问题;2008年11月医改领导小组组长则改为由国务院副总理直接担任。2007年10月,在党的十七大报告中,胡锦涛总书记明确指出:“建立基本医疗卫生制度,提高全民族健康水平。健康是人的全面发展的基础,关系千家万户幸福。要坚持公共医疗公益性质,坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重,实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,强化政府的责任和投入,完善国民健康政策,鼓励社会参与,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,为群众提供安全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务。完善重大疾病防控体系,提高突发公共卫生事件应急处理能力。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设,深化公立医院改革。建立国家基本药物制度,保证群众基本用药。扶持中医药和民族医药事业发展。加强医德医风建设,提高医疗服务质量。确保食品药品安全”。

  新医改多元化的制定过程史无前例。全面理解,准确把十七大报告中关于搞好医疗卫生工作的精神,切实贯彻落实胡锦涛总书记提出的各项要求,成为设计我国医改方向和政策制定、路径选择是否正确,我国新医改方案是否符合国家和广大人民群众的根本利益的关键所在。新医改方案的制定在中国制定政策历史上出现了“史无前例的多元化”制定过程,国务院医改领导小组分别邀请了北京大学、复旦大学、北京师范大学、国务院发展研究中心、世界银行、世界卫生组织、麦肯锡公司等七家机构对中国医药卫生体制的改革提出指导原则和制度设计框架的建议方案,同时中国人民大学、清华大学、中国科学院等机构也主动提出了针对新医改的建议方案,至此新医改制定过程中,被民间称为有十套医改的建议方案。

  新医改方案全民征求意见,通过民主促进医疗民生的以人为本理念,是史无前例的重大突破。在科学发展观的指引下,国务院医改领导小组在整合十家机构医改方案建议的基础上,于2008年10月14日,向全社会公布了《深化医药卫生体制改革指导意见》征求意见稿,向全民征求意见,自此新医改制定进一步迈上了“民主”促进“医疗民生”的科学发展轨道。在短短一个月的时间里,根据国家发改委的统计,截至2008年11月14日16时,通过网络、传真、信件等方式共收到了各类反馈意见35260条。医改领导小组在整合了各类意见的基础上,于2009年3月17日中共中央出台了历时两年多制定出的《深化医药卫生体制改革指导意见》正式文件,标志着新一轮医药改革正式揭开大幕。新医改方案明确提出:建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务;完善医药卫生四大体系; 完善八项体制机制,保障医药卫生体系有效规范运转;并着力抓好五项重点改革,力争近期三年内取得明显成效。要求至2011年,“基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民。加快建立和完善以基本医疗保障为主体,其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充,覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系”成为新医改的最大亮点,也将成为有效推动新医改进程的一个重要突破口。

  4)医药改革,深刻影响着医药产业发展的重大变化。

  正是随着我国医药卫生体制改革与经济体制改革发展,我国药品生产流通行业也不断发生着重大变化。一是使政府对医药行业的管理模式发生根本改变。从政府办生产和流通企业,到转变职能,实行政企分开,行政监管与举办完全公开。二是随着我国经济体制改革的深化,药品生产与流通领域逐步放开,一批新型制药企业发展壮大,股份制和民营经济发展迅速。外资进入药品生产与流通领域。药品的生产流通进入市场体制,医药经济结构进一步改善。1978年以来,我国医药行业以年均18.5%的速度增长,医药产品从极度匮乏短缺,到初步满足供应,再到质量可基本满足医疗临床需要。我国已经成为世界药品生产大国和原料药出口大国。但由于我国药品费用占全部卫生支出50%以上,高于世界上绝大多数国家,我国80%以上的药品销售在医院,药品收入已成为医院经济收入的主要来源。由于“医药不分”,医疗机构在产业链中处于强势垄断地位,其追求药品销售的高加价高回扣,直接危及了制药产业的健康发展,也带来了药品流通中的不正之风,使市场开放和竞争带来的产品质量提高、产品价格下降,产业结构调整,在医药产业的发展中得不到理性体现。我国药品生产流通存在的问题,既有自身的原因,行政监管不力的原因,更是受医疗卫生体制改革滞后的影响和扭曲。所以新医改的重点是在医疗卫生体制,而医疗体制的改革必将极大的影响到医药产业的重大变化。

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